生态文明视野下的循环经济立法研究-第47章

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　　我国已经建立了一整套完整的法律责任保障机制，包括执法、司法、守法、法律监督等各个层面，为循环经济法律责任的落实提供了有力的保障。当然，现行循环经济法律责任保障机制也存在一些问题，有待进一步完善。

　　（1）企业内部责任保障机制缺失。

　　首先，在企业内部保障机制方面，我国目前的企业决策机制不利于企业认真落实循环经济法律责任。在我国，企业的基本形态是公司，公司是发展循环经济最主要的企业形式。《公司法》第五条规定：公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德、诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。上述规定为公司发展循环经济承担环境责任提供了法律依据。公司承担循环经济发展的责任与公司的社会责任是完全一致的。而公司社会责任主要是公司对利益相关者承担的一种责任。从理论上讲，对利益相关者承担责任的根本要求是：“公司应当就其行为对社会公众以及社会整体负责。尤其是，它有道德义务保证不伤害那些受其行为影响的人。”（18）在环境法领域，我们可以把这种义务归结为三个方面。其一，不危害与他人共享的环境。企业有义务保证对空气与水的污染不超过社会可以接受的范围，并控制其噪音污染。其二，有义务处理那些有害的腐蚀性废物，做到不伤害他人。其三，如果公司的运作危害了环境，它就应该赔偿并将其造成的影响控制在社会可以承受的限度内。（19）

　　但在立法中，由于公司的社会责任一词的内涵和外延在法律上不够明确，在学者之间也没有形成一致意见，（20）因此理论界普遍认为公司法的这条规定属于倡导性规范，并不具有强制约束力。故此，仅有这项规定并不能真正落实公司的环境责任。如果没有一套科学有效的具体制度安排，公司的循环经济责任很难加以落实。而从公司法的具体条文来看，没有任何为公司循环经济责任的实现提供具体制度保障的法律条款。

　　与此同时，在公司法上，公司决策机制无助于公司形成有利于环境保护的决策。一方面，在股东利益、公司利益、员工利益与环境利益发生冲突时，股东和员工往往会一起损害环境利益。在董事、监事、高级管理人员作出损害或可能损害生态环境的决策时，只要该决策不损害股东利益和公司利益，股东一般并不加以制止。而另一方面，如果董事、监事、高级管理人员的行为有利于环境保护却损害股东利益时，股东会以上述人员违反忠实义务为由，追究他们的相应责任。这种内部决策机制必然导致公司环境责任只能停留在道德自律层面而无法进入法律规范层面。

　　（2）其他方面的不足。

　　在执法方面，我国循环经济法律责任的执法机制还不健全，执法能力还有待进一步提高，有时还存在“软执法”现象。

　　在司法方面，我国循环经济法律责任的司法保障机制很不完善，在现实中并未切实有效地发挥作用，循环经济法律的诉讼成本较高，诉讼渠道不畅通。其主要原因有二：一是社会各界尤其是领导层对于运用司法手段推动循环经济并没有引起足够的重视；二是现行司法存在体制、制度和机制方面的诸多缺陷和障碍，影响了循环经济的发展。

　　在守法方面，社会组织和公众遵守循环经济法律的意识还不强，参与循环经济发展的积极性还不高。

　　在法律监督方面，包括各级人大在内的法律监督机关在监督法律责任实施方面发挥了重要作用，但是与发展循环经济的要求相比，还存在一定的距离，监督力度还有待进一步加强。

　　这些问题的存在，使得目前的责任保障机制还不能完全保障生态文明理念在循环经济法律责任中的落实，并且在一定程度上影响了循环经济的健康发展，不利于生态文明的建设。

　　第二节　以生态文明理念重塑循环经济法律责任

　　循环经济是生态文明理念在经济社会领域的具体贯彻落实，而循环经济法律责任则是确保生态文明理念的要求在循环经济发展过程中得以切实体现的制度保障。现行循环经济法律责任存在诸多不足，必须以生态文明理念为指导，从各个方面重塑循环经济法律责任。

　　一、完善强制性行为的责任约束机制

　　建议在立法修订时，完善对于部分强制性行为的责任约束机制，以形成“权利—义务—责任”这样完整的规范链条。譬如，在《循环经济促进法》的“法律责任”一章补充规定有关主体违反循环经济发展规划制度的法律责任。由于规划在循环经济发展中的重要地位，应当保证循环经济发展的相关要求在规划内容中得到切实体现，为此，规定规划编制机关和审批机关的法律责任是必要的，这也是行政问责制的基本要求。只有建立了必要的责任约束机制，规划编制机关才能按照法律要求积极编制规划，并确保规划内容满足法律规定的各项必备要件。也只有建立了必要的责任约束机制，规划审批机关才能认真审查规划内容，确保规划内容的科学性，确保规划实施的有效性。

　　又如，立法应当健全总量调控制度的法律责任机制。政府及其有关部门是宏观调控的主体，也是实施总量调控制度的主体，其对总量调控制度的功能发挥着关键作用。因此，应当参照《水法》、《土地管理法》和《水污染防治法》中对项目建设单位违反总量控制而承担相应法律责任的规定，建立对政府及其相关部门违反建设用水、用地和污染物排放要求而实施违法审批总量的法律责任机制，以约束其依法行使总量调控权力、依法审批项目建设单位的建设用地、用水和污染物排放要求。

　　二、强化违法行为处罚力度

　　要消除“违法成本低、守法成本高、执法成本高”的现象，必须对违法行为施以“重拳”，强化法律责任。对此，建议适当提高对一些违法行为的处罚力度。比如，针对《循环经济促进法》第五十条第二款法律责任偏轻的规定，应当强化对违反淘汰名录制度的行为的处罚力度，适当提高对违法者的罚款额度或处罚程度。对此有两个改进的思路。一个思路是按违法所得（或违法者年营业额）的倍数处罚，使违法者在根本上无利可图从而淘汰相应技术、工艺、设备或材料。这种思路比较灵活，照顾到不同企业的不同情况，使处罚更加客观公平，但违法所得或年营业额不容易确定，从而不太方便执法操作。另一个思路是参照该条第三款的规定，提高罚款的绝对数额，如将“五万元以上二十万元以下”的罚款标准提高到“五万元以上一百万元以下”。这种思路更加方便具体执法，但是不够灵活，行政处罚自由裁量的空间可能没有前一种思路中的那么大。由于目前我国循环经济执法队伍能力建设还不尽如人意，为统一执法标准和尺度，防范滥用自由裁量权，同时最大限度地方便执法实践，笔者建议在尊重现行立法以绝对罚款额度为处罚标准的基础上，以第二种思路为模式，将最高罚款额度提高到一百万元。这样一方面提高了处罚标准，另一方面适当增加了执法自由裁量的空间，同时也不会造成滥用自由裁量权，从而使违法者出于根本经济利益的考量而不敢用或者不愿意采用列入淘汰名录中的技术、工艺、设备或材料，进而达到威慑效果，真正实现淘汰制度的应用功能。

　　强化违法行为处罚力度，重点是加强对企业违法行为的责任。企业责任扩大化的趋势（21）与环境问题制度的发展阶段密切相关，是环境管制不断松动而其他手段综合运用的结果。企业责任扩大化趋势，主要体现在几个方面：第一，通过严格责任、因果关系证明之转移、民事赔偿巨额化等促使企业选择适应环境的行为，如通过ISO14000环境管理体系，成立循环型经济的生产与贸易组织；第二，公害行为的刑罚化，充分发挥刑罚的吓阻机能——针对刑罚中的徒刑而言，其所造成的损害与一般经济上的损害却有本质上的不同。由于自由与时间往往非金钱所能购得，徒刑所带来自由与时间上的牵制，往往造成最大的吓阻力量；第三，以公害行为刑罚化与民事赔偿巨额化为中心，亦使上述第二种趋势加速发展，而软性协商或民主参与方式，亦是循环型社会的参与模式所必须；第四，民事赔偿的巨额化，可以使危险废物降至最低点，符合循环型社会的“减量化与无害化”原则。（22）

　　三、强化地方政府的法律责任

　　地方政府及其领导人是落实循环经济法律责任的重要主体。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。该文件适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员以及上列工作部门内设机构的领导成员。该规定不仅明确了需要对地方政府负责人实行问责的具体情形，也明确了应当对地方党委及其相关部门的领导成员均实行问责。

　　循环经济立法应当进一步明确地方政府发展循环经济的法律责任。笔者认为，循环经济法律责任中最重要的是环境法律责任。有专家认为，对于地方政府未完成环境保护目标责任、未考虑环境影响造成决策失误、处理不当造成重大污染事故、有明显的环境不作为等情形，法律应当设定明确的法律责任。必要时，应当追究地方政府主要负责人的环境行政责任甚至刑事责任。此外，为了切实落实地方政府发展循环经济的法律责任，建议最高人民法院及时作出司法解释，对如何追究地方政府主要负责人的法律责任作出具体的司法指导意见。（23）因此，循环经济立法应当积极吸收上述专家意见，强化地方政府发展循环经济的环境法律责任。

　　从制度层面而言，建立促进地方政府对循环经济发展情况负责的科学考评和奖惩机制，健全地方政府循环经济发展目标责任制，强化对地方党委和政府履行法定职责的考核，把干部考核评价与决策目标、执行责任有机结合起来，是落实党中央的重大决策、切实促进循环经济发展的根本保障，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，也是循环经济立法不断增强实效的有力保障。因此，建议在修订循环经济相关法律时，以党中央国务院的有关文件精神为指导，加快完善落实地方政府对辖区循环经济发展情况负责的法律规范，（24）并加强执法和监督。

　　四、强化责任激励机制

　　企业是循环经济发展的主体力量。促进循环经济发展，必须在行政管制手段之外，更多地运用经济刺激与奖励机制，以落实企业责任。循环经济发展目标的实现，如果只有反面的抑制性和惩罚性的管制措施，而没有正面的激励性和引导性的激励机制，则循环经济很难有效推行。关于激励机制在循环经济中的重要作用，有学者生动地指出，发展循环经济，从政策方面要给予激励，“就是让干好事的人，搞环境保护、搞�