生态文明视野下的循环经济立法研究-第38章

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　　基本制度是我国循环经济立法的基本内容，是循环经济法律制度的基础构成和核心组成部分，对专项制度具有指导功能和协调作用。

　　一、循环经济基本制度的现状

　　在我国循环经济立法中，基本制度主要体现在作为基本法的《循环经济促进法》中。在该法的总论部分，也就是第一章和第二章（6），专门规定了循环经济基本制度。兹分述如下。

　　（一）循环经济发展规划制度

　　所谓规划，一般是指比较全面的长远发展计划。规划是政府履行宏观调控、经济调节、公共服务等职责的重要手段和依据。循环经济规划，是指政府有关部门制定的推进循环经济发展的全面而长远的计划。循环经济规划是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署，是政府进行评价考核和实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据。所谓循环经济规划制度，是指规定循环经济规划的制定、法律效力及其实施的一整套法律规则体系。

　　该制度的立法规定主要见于《循环经济促进法》第二章第十二条。该条规定：“国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门编制全国循环经济发展规划，报国务院批准后公布施行。设区的市级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门会同本级人民政府环境保护等有关主管部门编制本行政区域循环经济发展规划，报本级人民政府批准后公布施行。循环经济发展规划应当包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等，并规定资源产出率、废物再利用和资源化率等指标。”

　　该条对编制循环经济发展规划的程序和规划内容作出了比较明确的规定。此外，2005年国务院发布的《关于加快发展循环经济的若干意见》等政策文件中也对循环经济发展规划制度有所规定。

　　根据现行的有关规定，我们可以解读出循环经济发展规划制度的如下要点：①规划编制主体：循环经济发展规划的编制工作由循环经济发展综合管理部门（7）负责。同时，由于发展循环经济是一项综合性、系统性工程，离不开环境保护、科技、农业、建设等部门的支持，因此循环经济发展综合管理部门在编制规划时，要会同上述有关部门共同进行。②规划编制审批程序：循环经济发展规划编制后，必须报同级人民政府批准后才能公布实施。③规划的内容：应当包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等，并规定资源产出率、废物再利用和资源化率等指标。从规划内容可以看出，循环经济发展规划是建设资源节约型和环境友好型社会、建设生态文明的具体要求。

　　从类型来看，与国民经济规划等综合性规划相比，循环经济发展规划属于专项规划。从存在形态来看，它既可以是独立的规划，也可以是包含在其他规划中的部分章节。不管以哪种形式存在，该种规划（内容）都必须体现循环经济减量化、再利用和资源化的要求。

　　（二）总量调控制度

　　总量调控，是“污染物排放和资源消耗总量控制”的简称，在污染防治立法中，总量调控被称为总量控制。（8）其含义是指将某一区域作为一个完整的系统，将排入该区域内的污染物总量和可利用的资源总量控制在一定的数量范围内，以满足该区域的环境质量要求和资源可持续利用要求。我国一些地方的经济发展是建立在过度消耗资源和污染环境基础上的，对这种不可持续的发展方式必须有实在而有效的总量控制措施。

　　总量调控制度，是指依法对污染物排放总量控制和自然资源可利用数量控制而进行规范的一整套措施。《循环经济促进法》第十三条规定：“县级以上地方人民政府应当依据上级人民政府下达的本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的产业结构，促进循环经济发展。新建、改建、扩建建设项目，必须符合本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标的要求。”

　　该条规定分别对县级以上地方人民政府和项目建设单位提出了总量控制要求。对于县级以上地方人民政府而言，它应当根据上级人民政府确定的主要污染物排放总量控制指标和建设用地、用水总量控制指标，全面优化本行政区域的产业结构，限制发展高物耗、高能耗、高水耗、高污染的产业，推动经济结构调整和产业结构升级。对于项目建设单位而言，所有的新建、改建、扩建建设项目，必须符合所在区域、流域或地域的主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标的要求。当建设项目新增加的污染物排放量和建设用地、用水总量超过区域污染物总量和建设用地、用水控制计划或者严重影响城市、区域环境质量时，总量控制指标只能在该区域内调剂，不得新增加排污总量控制指标。与此同时，在环境污染和资源消耗未得到缓解、总量控制计划未能完成的情况下，国家原则上不再审批该区域的新项目，但是污染治理项目和循环经济项目除外。

　　除了该法以外，《水污染防治法》第十八条对水污染物排放总量控制制度作了具体规定；《大气污染防治法》第十五条对大气污染物排放总量控制制度作了规定；《水法》对用水总量控制制度作出了规定；《土地管理法》规定了建设用地总量控制制度。以《土地管理法》为例，该法在总则第四条中作出原则规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”第十八条进一步规定：“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。”第二十四条还规定：“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。”由于土地在国民经济和社会发展中的基础性地位，《土地管理法》对建设用地总量控制规定是相当严格的，这是与其他方面的总量控制不完全相同的地方。

　　以上是相关立法对总量调控制度的具体规定。但总的来讲，《循环经济促进法》的上述条款是对总量调控制度最完整的规定，该条以“规划和调整本行政区域的产业结构，促进循环经济发展”作为统一的功能取向和制度追求，对其他相关立法中的总量控制制度具有整合协调功能。

　　从实施来看，总量调控制度对于抑制一些地方政府不顾本地环境容量和资源承载力的要求盲目新建、改建和扩建项目的冲动，发挥了非常重要的作用。譬如，在近年来的环保执法实践中，环保部门先后采取了“区域限批”、“行业限批”（9）和“流域限批”（10）等总量调控措施，迫使有关方面强化对污染物排放的控制和对资源能源的节约利用，起到了积极作用。

　　（三）循环经济评价指标体系和考核制度

　　这项制度最完整的规定是在《循环经济促进法》第十四条，即：“国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院统计、环境保护等有关主管部门建立和完善循环经济评价指标体系。上级人民政府根据前款规定的循环经济主要评价指标，对下级人民政府发展循环经济的状况定期进行考核，并将主要评价指标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”该条款涉及两个方面，一个是循环经济评价指标体系制度，另一个是循环经济考核制度。该条对指标体系的建立主体、考核主体、考核对象、考核依据和考核时间等作出了明确规定。

　　指标体系是由一系列相互联系、相互制约的指标组成的科学、完整的数据整体，它应反映出所要解决问题的各项目标状况。循环经济评价指标体系不仅可以使政府明确循环经济发展进程中需要优先考虑的问题，帮助决策者和公众了解和认识循环经济发展的有效信息，还能对循环经济发展水平进行科学评判，拣出存在的问题，校正发展方向。循环经济评价指标体系是评价区域或者企业循环经济发展状况的基础，也是对区域社会、经济、生态环境系统协调发展状况进行综合评价的依据和标准。（11）同时，循环经济评价指标体系还是各级政府及其有关部门制订循环经济发展规划、对循环经济实行量化和精细化管理、对政府进行考核和对企业进行监督管理的依据。

　　根据上述规定，我国循环经济评价指标体系由国家循环经济发展综合管理部门会同国家统计、环境保护等有关主管部门建立并加以完善。2007年，国家发改委会同原国家环保总局和国家统计局等有关部门已经编制完成了《循环经济评价指标体系》。该体系从资源产出、资源消耗、资源综合利用和废物排放四个方面，在宏观和工业园区两个层面分别规定了22个和14个循环经济评价指标。这标志着我国已经建立起了比较科学合理的循环经济评价指标体系。

　　循环经济考核制度与循环经济评价指标体系一脉相承、相互关联。循环经济考核制度必须以循环经济评价指标体系为基础和依据，根据评价指标进行考核，同时，循环经济考核制度是循环经济评价指标体系得以贯彻落实的具体化措施。通过以评价指标为依据的考核手段，将循环经济主要评价指标纳入政府及其负责人的政绩考核评价体系，从制度上约束其经济发展行为，对于推动各级政府实现发展观和经济增长模式的转变，体现科学发展观和正确政绩观的客观要求，贯彻落实经济、社会和环境全面协调可持续发展的要求，具有非常重要的意义。

　　循环经济评价指标体系和考核制度不仅贯穿于专项循环经济立法，而且贯穿于污染防治立法、资源管理立法和能源立法等各个具体领域。如，《水污染防治法》第5条规定：“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”《节约能源法》第6条规定：“国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将节能目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。省、自治区、直辖市人民政府每年向国务院报告节能目标责任的履行情况。”这都是对循环经济评价指标体系和考核制度的配套，并进一步说明了循环经济评价指标体系和考核制度在循环经济法律制度中的基础地位。

　　（四）以生产者为主的责任延伸制度

　　以生产者为主的责任延伸最初源于生产者责任延伸，是为了鼓励生产者在产品设计中更多地考虑环境影响而产生的一种思想，后来又被赋予了